Скрытые идеологи и реальные бенефициары закона Яровой

За последние десятилетия в России появилось множество законов, которые преподносились обществу как меры обеспечения безопасности. Борьба с экстремизмом, противодействие терроризму, защита граждан — это формулы, знакомые каждому. Однако довольно часто за этими формулировками скрываются механизмы, фактически ограничивающие свободу убеждений и преследующие людей за их мировоззрение. Одним из наиболее показательных примеров является так называемый «антитеррористический пакет Яровой», или «закон Яровой».

Когда этот пакет законопроектов был принят в 2016 году, он преподносился как срочный и необходимый ответ на угрозу международного терроризма. Однако ещё на стадии обсуждения документов многие специалисты обращали внимание на их спорные положения. Эксперты телекоммуникационной отрасли, представители IT-компаний, юристы и экономисты указывали на технические сложности реализации, высокую стоимость внедрения и сомнительную практическую эффективность ряда предлагаемых мер.

Сегодня, спустя годы, становится всё более очевидным, что этот пакет превратился в один из ключевых инструментов давления на независимые духовные движения и гражданские инициативы. Но главный вопрос остаётся открытым: кто в действительности стоял за формированием этой законодательной базы?

В предыдущих расследованиях мы неоднократно показывали степень влияния, которое Александр Дворкин и связанные с ним антикультовые структуры оказывали на различные ветви власти в Российской Федерации. В наших материалах мы рассматривали, как формировалась система экспертных советов, как создавалась и впоследствии использовалась в судах инфраструктура псевдоэкспертных оценок, а также как антикультовая риторика проникала в деятельность правоохранительных органов. Мы также подробно анализировали, каким образом представители этой сети получили возможность влиять на законодательные инициативы и формировать государственную политику в сфере свободы совести.

Чтобы понять реальный масштаб этого влияния, мы предлагаем рассмотреть конкретный пример — проследить, как антикультовая организация Дворкина через своих сторонников сумела повлиять на законодательный процесс в России, как продвигаемые ими идеи в итоге нашли отражение в принятии конкретных законодательных норм и почему именно его идеология просматривается в устройстве современной государственной системы России.

В этой статье мы рассмотрим так называемый «антитеррористический пакет Яровой» — комплекс законов, названный по имени депутата Государственной думы Ирины Яровой.

Принятый в 2016 году пакет Яровой, или закон Яровой, включал целый ряд норм. Наиболее известными и широко обсуждаемыми его положениями стали меры, затрагивающие как сферу безопасности, так и повседневные коммуникации граждан. Среди них были введение уголовной ответственности за «несообщение о преступлениях террористической направленности», установление обязательной системы хранения данных о телефонных разговорах и интернет-переписке пользователей, а также требование к интернет-провайдерам предоставлять государственным органам технические средства для расшифровки сообщений.

На стадии разработки закона обсуждались и другие инициативы. В частности, рассматривались предложения о лишении гражданства лиц, осуждённых за террористические преступления, а также о снижении возраста уголовной ответственности по ряду террористических статей до 14 лет. Некоторые из этих норм впоследствии были смягчены или исключены из окончательной версии закона в ходе парламентских обсуждений, однако сам процесс сопровождался широкими дискуссиями о масштабе и жёсткости предлагаемых мер.

Ирина Яровая, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации V, VI, VII и VIII созывов (с 2007 года по настоящее время), член Генерального совета партии «Единая Россия»

Главный вопрос данного расследования прост: действительно ли антитеррористический пакет Яровой был инструментом борьбы с терроризмом, или же он стал ключевым юридическим оформлением завершающего этапа повестки Александра Дворкина, направленной на существенное ужесточение контроля над обществом и ограничение гражданских свобод в России под предлогом обеспечения безопасности?

Была ли необходимость ужесточать законодательство?

К моменту принятия антитеррористического пакета в 2016 году уровень террористической активности в России уже на протяжении нескольких лет демонстрировал устойчивое снижение. Согласно данным Global Terrorism Database (GTD) ¹ — одной из крупнейших международных баз данных террористических атак, — количество подобных инцидентов в России значительно сократилось по сравнению с началом десятилетия. База включает более 200 000 зарегистрированных террористических событий по всему миру начиная с 1970 года и используется исследователями и международными организациями для анализа динамики терроризма.

Рисунок 1: Террористические инциденты в России, 2008–2016 гг.

Анализ данных этой базы показывает, что после пика террористической активности в начале 2010-х годов количество атак в России начало последовательно снижаться. К середине десятилетия их число сократилось в несколько раз по сравнению с показателями начала десятилетия.

Исследователи связывают это прежде всего с постепенным ослаблением вооружённого подполья на Северном Кавказе и системной работой российских спецслужб и правоохранительных органов. В первой половине 2010-х годов значительная часть организованных повстанческих структур была ликвидирована либо серьёзно ослаблена.

К 2015 году — за год до принятия так называемого антитеррористического пакета, разработанного депутатом Ириной Яровой, — количество террористических атак находилось на одном из самых низких уровней за предыдущие годы. Именно эту тенденцию можно увидеть на приведённых ниже графиках, основанных на международных исследовательских базах данных и открытой статистике.

Рисунок 2: Данные Института экономики и мира ²

Рисунок 3: Количество террористических актов в России ³

Рисунок 4: Количество зарегистрированных террористических актов в России ⁴

Рисунок 5: Численность терактов в России ⁵

Это вызывает закономерный вопрос. Если динамика террористической активности демонстрировала устойчивое снижение и, судя по статистике, правоохранительные органы успешно справлялись со своими задачами, то чем была вызвана столь срочная необходимость принятия масштабного пакета антитеррористических поправок в 2016 году? Почему потребовалось введение одного из самых жёстких комплексов антитеррористических законов в современной истории России именно в тот момент, когда число террористических атак достигло минимальных значений за многие годы?

Это лишь первое из противоречий, обнаруживающихся при внимательном анализе обстоятельств появления этих законов, срочности их принятия и аргументов, использовавшихся для их обоснования.

Особого внимания заслуживает динамика статистики преступлений террористической направленности, фиксируемых в официальных отчётах правоохранительных органов. Начиная с 2013 года в уголовное законодательство Российской Федерации были внесены изменения, расширившие перечень деяний, относимых к террористическим преступлениям. В частности, в него были включены такие составы, как публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, публичное оправдание терроризма, а также прохождение обучения в целях осуществления террористической деятельности.

Расширение перечня соответствующих статей привело к росту общего количества зарегистрированных преступлений террористической направленности, что хорошо видно на статистических графиках после 2013 года (см. рисунок 6). Однако этот рост прежде всего отражает изменения принципов учёта и состава преступлений, а не увеличение числа реальных террористических атак.

Рисунок 6 ⁶

Рисунок 7⁷

Таким образом, даже при расширении перечня террористических преступлений и увеличении их регистрации российские правоохранительные органы и спецслужбы в целом эффективно справлялись с задачами противодействия терроризму и обеспечивали устойчивое снижение количества реальных террористических атак.

Техническая реализуемость пакета Яровой и эффективность предлагаемых мер

Следующая группа вопросов касается практической реализуемости ключевых технических требований антитеррористического пакета. Прежде всего речь идёт о положениях, обязывающих телекоммуникационных операторов и интернет-компании хранить огромные объёмы пользовательского трафика и обеспечивать возможность его предоставления правоохранительным органам, а также о требованиях, связанных с доступом к зашифрованным коммуникациям.

Ещё на стадии обсуждения законопроекта представители телекоммуникационной отрасли и профильные эксперты указывали, что выполнение этих требований на момент принятия закона было технически невозможным. По оценкам операторов связи, объём данных, который предполагалось хранить в соответствии с новыми нормами, требовал создания инфраструктуры хранения, которой на тот момент не существовало ни в России, ни в большинстве стран мира. Кроме того, это предполагало многомиллиардные затраты на закупку оборудования и строительство дата-центров.

В июле 2016 года на встрече с Президентом России министр связи и массовых коммуникаций Николай Никифоров сообщил ⁸ о состоянии отрасли:

«Никифоров доложил президенту, что Минкомсвязи прорабатывает вопрос хранения данных: в большинстве случаев российская промышленность ещё не производит подходящего оборудования. Надо оперативно подготовить его производство, ответил Путин, «загружать свои предприятия, тем более [это] хороший, гарантированный заказ» (цитаты по стенограмме с сайта Кремля)».

Вскоре после этого Министерство связи совместно с операторами связи приступило к сбору технических характеристик оборудования, необходимого для выполнения требований закона ⁹:

«Официальные представители компании МТС Дмитрий Солодовников и компании «ВымпелКом» Анна Айбашева также подтвердили, что в России не производится всей линейки оборудования для реализации требований закона.

— Более того, отдельные виды аппаратно-программных комплексов, например, для съёма, каталогизации и складирования массива информации, серийно не производятся не только в России, но и в мире, — отметил Солодовников.

Эксперт российского научно-исследовательского института развития общественных сетей (РосНИИРОС) Андрей Колесников рассказал, что у нас есть большое количество компаний, которые производят штучное, но не серийное оборудование для телекоммуникаций, но базируется оно на иностранной компонентной базе.

— Чтобы наладить производство необходимого оборудования в России потребуется лет 20, так как нужно начинать с нуля создание электронно-компонентной базы, — рассказал Колесников. — Существующая у нас сейчас компонентная база не удовлетворяет требованиям операторов. Если же использовать готовые компоненты и модули, произведённые за рубежом, то можно развернуть производство за два-три года».

Таким образом, уже в 2016 году представители отрасли и эксперты в сфере телекоммуникаций прямо указывали на отсутствие как отечественного оборудования, так и технологической базы для его массового производства. Речь шла не просто о модернизации существующей инфраструктуры, а фактически о необходимости создания новой промышленной цепочки — от базовых компонентов до полноценных систем хранения данных.

Закон предусматривал двухлетний переходный период до вступления ключевых положений в силу: они начали действовать в июле 2018 года. Однако спустя год после этого ситуация в отрасли практически не изменилась: как и предсказывали эксперты, техническая реализация закона продолжала сталкиваться с серьёзными препятствиями. Характерное описание положения дел приводит «Телеспутник» — авторитетное российское издание, освещающее развитие телекоммуникационной отрасли, цифровых технологий и медиарынка. В статье под названием «За год применения закон Яровой угодил в патовую ситуацию» от 18 июля 2019 года редакция отмечает ¹⁰:

«Оттягивать процесс операторам помогает отсутствие сертифицированного оборудования. Сертификация — процесс небыстрый. Она требует разработки самого оборудования, формирования методики испытаний, а затем проведения испытаний и заполнения большого количества бумаг. Формирование методики неизбежно тормозится конкуренцией между производителями, каждый из которых заинтересован в её адаптации под особенности своего оборудования. Испытания, в свою очередь, требуют аренды дата-центра для размещения систем и договорённости с операторами о предоставлении их сетей для натурных испытаний. На оформления бумаг, по оценкам Дмитрия Галушко, тоже должно уйти около 3 месяцев. В результате сертифицированное оборудование, по его прогнозу, появится только в середине 2020 года».

Практическая осуществимость хранения интернет-трафика в контексте современных технологий шифрования также вызвала серьёзные сомнения ¹⁰:

«У многих вызывает возражение бессмысленность хранения интернет-данных, большая часть которых передаётся в зашифрованном виде. Расшифровать такие данные задним числом невозможно, так как для шифровки и дешифровки интернет-трафика используются разовые ключи, генерируемые только на период обмена данными.

На сегодняшний день шифруется больше 90% интернет-трафика и его доля неуклонно растёт. Конечно, можно хранить оставшиеся проценты, но вероятность того, что там окажется что-то способствующее успеху ОРМ, крайне мала».

Кстати, федеральная экспертная рабочая группа под руководством министра по вопросам «Открытого правительства» Михаила Абызова предупреждала об этом ещё двумя годами ранее при подготовке своего заключения по закону Яровой. Авторы отмечали стремительный рост доли зашифрованного интернет-трафика. Согласно их расчётам, на момент подготовки исследования в 2016 году доля зашифрованного трафика в сетях операторов составляла около 49 %. При этом эксперты прогнозировали, что в течение последующих трёх лет этот показатель может вырасти до 90 %. Главной проблемой, на которую указывали специалисты, было отсутствие технологий, способных расшифровывать такой трафик. В этом случае значительная часть информации, передаваемой по сетям операторов связи, фактически становится непригодной для анализа и практического использования государственными органами. ¹¹

Кроме того, ещё до вступления антитеррористического пакета в силу Владимир Габриелян — вице-президент и технический директор Mail.Ru Group (одной из крупнейших российских IT-компаний) — указывал на его потенциальную бесполезность с точки зрения борьбы с терроризмом. В своей публикации от 22 июня 2016 года ¹² он обратил внимание на фундаментальные технические ограничения, связанные с распространением криптографической защиты интернет-трафика.

По его словам, значительная часть онлайн-коммуникаций уже тогда передавалась в зашифрованном виде, что делало их хранение практически бессмысленным для последующего анализа. Габриелян отмечал:

«На данный момент 40% трафика в интернете зашифровано. Хранить эти 40% трафика бесполезно, потому что расшифровать его невозможно».

Он также подчёркивал, что даже введение требований о передаче ключей шифрования не решит проблему, поскольку многие сервисы просто не обладают такими ключами. Более того, пользователи могут применять дополнительные системы шифрования, распространяемые различными программными продуктами, где доступ к данным имеет только владелец ключа.

Таким образом, по оценке технического директора Mail.Ru Group, предлагаемый механизм хранения трафика не только создаёт колоссальную финансовую нагрузку, но и не способен существенно повысить эффективность борьбы с терроризмом.

Возвращаясь к той же статье на платформе «Телеспутник» от июля 2019 года, представители отрасли полагали, что практическое применение закона покажет эффективность или неэффективность подобного подхода:

«По ожиданиям генерального директора сети “Ланта” Александра Васильева, именно будущие уголовные дела продемонстрируют бесполезность хранения трафика, а вместе с ним — и самого закона Яровой».

Однако спустя год после вступления закона в силу ситуация практически не изменилась.

«За год, прошедший с момента вступления в силу закона Яровой, не произошло серьёзного движения ни в сторону его исполнения, ни в сторону отмены. Законопроект о переносе сроков исполнения пакета Яровой три года лежит в Госдуме мёртвым грузом, и немногочисленные попытки доказать правовую несостоятельность или практическую бесполезность пакета пока тоже не имеют успеха». ¹⁰

О сомнительной эффективности технических положений антитеррористического пакета заявляли и представители законодательной власти. Так, депутат Государственной думы Олег Шеин, являвшийся соавтором законопроекта о переносе сроков вступления в силу пакета Яровой на пять лет, указывал на избыточность ряда его положений и ставил под сомнение практическую целесообразность предлагаемых мер. По его словам ¹³:

«Главные наши претензии к этому закону: он избыточен. Он содержит множество норм, которые просто не нужны. Борьбой с терроризмом, как известно, занимаются спецслужбы. И если они будут изучать всю переписку и звонки миллионов людей, у них просто не останется времени на выполнение своих прямых обязанностей. Это уже не говоря о том, во сколько реализация закона обойдётся обществу. Эти миллиарды можно потратить гораздо более эффективно, и на борьбу с терроризмом в том числе».

депутат Государственной думы Олег Шеин

Завершая анализ технической реализуемости и практической эффективности антитеррористического пакета, следует отметить, что критические оценки звучали не только со стороны представителей телекоммуникационной отрасли и российских экспертов. Сомнения в целесообразности и эффективности предлагаемых мер высказывали также специалисты международного уровня, хорошо знакомые с практикой работы разведывательных и аналитических систем.

Например, бывший сотрудник ЦРУ и Агентства национальной безопасности США Эдвард Сноуден, получивший убежище в России, резко раскритиковал принятие антитеррористического законодательного пакета. Комментируя подписание закона, Сноуден заявил ¹⁴:

«Чёрный день для России».

Кроме того, он «назвал подписанный пакет антитеррористических законов Яровой-Озерова «новым репрессивным законом, нарушающим не только права человека, но и здравый смысл»».

«Путин подписал новый репрессивный закон, который нарушает не только права человека, но и здравый смысл. Чёрный день для России»

Подобная оценка со стороны специалиста, работавшего в структурах, занимающихся анализом массивов данных и вопросами национальной безопасности, фактически указывала не только на риски для гражданских прав, но и на сомнения в рациональности самой концепции закона. В контексте приведённых выше оценок представителей телекоммуникационной отрасли и специалистов по информационной безопасности эта критика приобретает дополнительное значение, поскольку указывает на возможное несоответствие между заявленными целями закона и его реальными техническими возможностями и эффективностью.

В качестве завершающего штриха к анализу технической реализуемости и эффективности антитеррористического пакета обращает на себя внимание ещё одно обстоятельство. Как отмечалось выше, даже спустя несколько лет после принятия закона его практическая реализация сталкивалась с серьёзными техническими трудностями: отсутствовало необходимое оборудование, сроки сертификации переносились, а значительная часть интернет-трафика оставалась зашифрованной и практически бесполезной для анализа. Тем не менее одновременно с этим официальные лица продолжали сообщать о существенном снижении террористической активности в стране.

Так, выступая на конференции по противодействию международному терроризму в Санкт-Петербурге, председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко отметила ¹⁵:

«Число преступлений террористической направленности в России за последние 10 лет сократилось почти в 100 раз».

Аналогичную оценку ранее дал и Президент России Владимир Путин на заседании коллегии ФСБ в начале марта 2019 года ¹⁶:

«…число преступлений террористической направленности в последние годы снижается… В целом за десять лет этот показатель
сократился многократно: с 997 до 9 в прошлом году».

При этом количество предотвращённых терактов «остаётся высоким» – около 20 в год на протяжении трех последних лет. ¹⁷

Эта же тенденция подтверждалась и позднее. Так, например, в 2021 году директор ФСБ России Александр Бортников сообщил ¹⁸, что за предыдущие десять лет спецслужбы предотвратили около 200 террористических актов, а количество совершённых преступлений террористической направленности сократилось ещё более значительно:

«В России за последние 10 лет предотвращено около 200 терактов, количество совершённых преступлений террористической направленности (ПТН) уменьшилось в 260 раз».

Таким образом, официальные данные российских властей указывают на устойчивую тенденцию к снижению террористической активности в стране на протяжении многих лет. Примечательно, что это снижение фиксировалось независимо от фактической реализации технических положений пакета Яровой, которые, как свидетельствуют оценки отраслевых экспертов и профильные публикации, ещё долгое время после принятия закона оставались нерешёнными.

Стоит также обратить внимание на сроки фактического появления оборудования, необходимого для выполнения требований закона. Как сообщали средства массовой информации, лишь к концу 2019 года российские телекоммуникационные операторы начали закупать специализированные системы хранения данных для реализации положений пакета Яровой. Так, по данным газеты «Ведомости», российские операторы связи приобрели у государственной корпорации «Ростех» оборудование примерно на 10 миллиардов рублей. Об этом заявил индустриальный директор радиоэлектронного кластера госкорпорации Сергей Сахненко на конференции «Электроника в России: будущее отрасли», организованной данным изданием. ¹⁹

Таким образом, даже первые крупные закупки необходимого оборудования произошли лишь примерно через три с половиной года после принятия закона в 2016 году. Более того, очевидно, что сама закупка систем хранения данных ещё не означала их немедленного ввода в эксплуатацию. Развёртывание подобных комплексов требует времени на интеграцию в инфраструктуру операторов связи, настройку, тестирование и сертификацию.

С учётом этих технологических процедур можно предположить, что полноценная работа соответствующих систем могла начаться лишь спустя несколько лет после закупок — ориентировочно в 2021–2022 годах. На продолжительность такого процесса косвенно указывали и участники обсуждения законопроекта. В частности, один из его критиков, упомянутый выше депутат Государственной думы Олег Шеин, предлагал перенести сроки вступления закона в силу на пять лет, указывая в том числе на техническую сложность его реализации.

Эти обстоятельства ещё раз демонстрируют, насколько длительным и сложным оказался процесс практической реализации требований закона. В одной из следующих частей нашего расследования мы вернёмся к этому вопросу, а также к тому, какое влияние подобные технические меры оказали на реальную динамику террористической активности.

Критика правовых оснований закона

Серьёзные вопросы к юридической логике антитеррористического пакета возникли ещё на стадии его разработки. Причём критика исходила не только от неправительственных организаций, но и от профессиональных юридических структур, включая парламентских юристов и Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека.

Одним из наиболее жёстких документов стало заключение Правового управления Государственной думы ²⁰, которое, по сообщениям СМИ, занимало около пяти страниц и содержало детальный анализ внутренних противоречий законопроекта. Юристы обратили внимание на странную конструкцию уголовных санкций. Так, новая статья Уголовного кодекса «Акт международного терроризма» предусматривала от 15 до 20 лет лишения свободы за совершение террористического акта за пределами России, тогда как аналогичные действия на территории России наказывались лишением свободы на срок от 8 до 15 лет. В заключении подчёркивалось, что «место совершения террористического акта не может являться основанием для установления «столь существенно отличающихся по срокам мер уголовной ответственности»» ²⁰.

Кроме того, юристы указали ещё на одно противоречие ²⁰: в ряде случаев наказание за содействие терроризму оказывалось более строгим, чем за само преступление. Если террористу при отсутствии отягчающих обстоятельств грозило от 10 до 15 лет лишения свободы, то его пособнику — от 15 до 20 лет. По мнению юристов, такая конструкция уголовной ответственности выглядела юридически нелогичной.

Критика звучала и со стороны Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, подготовившего экспертное заключение по антитеррористическому пакету. В документе отмечалось, что регулирование, вводимое пакетом Яровой, «влечёт ограничение конституционных прав граждан и несоразмерно его эффективности при противодействии терроризму».²¹

Правозащитники также указывали на проблему массового хранения пользовательских данных. Требование к операторам связи и интернет-провайдерам хранить огромные объёмы информации о переписке и разговорах граждан было охарактеризовано как «беспрецедентное посягательство на частную жизнь граждан». При этом эксперты СПЧ считали ряд новых составов преступлений в Уголовном кодексе необоснованными и лишёнными чёткой юридической логики.²²

Отдельные положения закона вызывали тревогу и у экспертов, отслеживающих правоприменение в сфере экстремизма. Член Совета по правам человека Александр Верховский, возглавляющий информационно-аналитический центр «СОВА» ²³, обратил внимание на риски провокаций, которые могла создать новая статья о «содействии экстремистской деятельности». По его словам, можно сначала спровоцировать какого-нибудь молодого человека, а потом вовремя сообщить об этом властям. Идеальная схема для провокаций.

Член Совета по правам человека Александр Верховский

Эксперт указывал, что подобная правовая конструкция потенциально создаёт возможности для злоупотреблений и манипуляций.

Отдельную дискуссию вызвало введение новой уголовной статьи о несообщении о преступлениях террористической направленности (статья 205.6 УК РФ). Формально она была направлена на предотвращение терроризма, однако юристы обращали внимание на возникающую правовую коллизию. С одной стороны, гражданин мог понести уголовную ответственность за несообщение о предполагаемом преступлении. С другой стороны, действующее законодательство предусматривает ответственность за заведомо ложный донос. В результате человек мог оказаться в противоречивой ситуации: если он не сообщал о подозрении, это могло трактоваться как преступление, тогда как сообщение сведений, которые впоследствии окажутся недостоверными, создавало риск привлечения к ответственности за ложный донос.

Дополнительные вопросы вызывала сама формулировка закона — обязанность сообщать о преступлении, которое стало гражданину «достоверно известно». Юристы отмечали, что на практике определить степень такой «достоверности» крайне сложно, что открывает пространство для произвольных трактовок.

Критики закона также указывали на потенциальные злоупотребления. Адвокат Дмитрий Динзе отмечал ²³, что

«…новая статья Уголовного кодекса очень удобна для оперативников и следователей для вербовки людей, которые будут работать на следствие. Иными словами, раньше человек мог отказаться быть свидетелем обвинения, а теперь он может согласиться под угрозой уголовного преследования».

При этом законодатели были вынуждены включить в статью специальное исключение: уголовная ответственность за несообщение не распространяется на супругов и близких родственников предполагаемого преступника. Эта оговорка была введена во избежание конфликта со статьёй 51 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право не свидетельствовать против себя и своих близких.

Некоторые эксперты также обращали внимание на исторический контекст: фактически введение этой нормы возвращало в уголовное право практику ответственности за недоносительство, существовавшую в советский период.

В совокупности все эти замечания показывали, что ещё на стадии обсуждения законопроекта профессиональные юристы и правозащитные организации указывали на серьёзные проблемы его правовой архитектуры: внутренние противоречия уголовных норм, несоразмерность наказаний и потенциальные риски для конституционных прав граждан.

После анализа правовых противоречий, экономических последствий и технических проблем антитеррористического пакета возникает естественный вопрос, известный ещё со времён римского права:

Cui bono? Кому это выгодно?

Именно с этой точки зрения и следует рассматривать принятие закона Яровой. Кто оказывается главным выгодоприобретателем этих изменений?

Этот вопрос задаём не только мы. В своё время разобраться в нём пытались и деловые журналисты, анализируя, кому могла быть выгодна столь неожиданно возникшая законодательная инициатива. Так, эксперты газеты «Ведомости» в статье «Кто может заработать на законе Яровой» ²⁴ обратили внимание на необычный характер появления законопроекта. По данным источников издания, обсуждаемый пакет поправок стал неожиданностью не только для участников телекоммуникационного рынка, но и для чиновников, которым впоследствии предстояло обеспечивать его реализацию:

«…пакет Яровой упал как снег на голову и чиновникам, и участникам телекоммуникационного рынка… Это свидетельствует о том, что закон инициировали два-три очень влиятельных человека, для которых бизнес-интересы не главное».

Последующие публикации в деловой прессе лишь усиливали это впечатление. Как отмечали источники «Ведомостей» ²⁴, даже ведомства и чиновники, которые по логике должны были участвовать в разработке столь масштабного законопроекта, фактически дистанцировались от его подготовки:

«Чиновники и ведомства, которые, по логике, должны были бы участвовать в разработке законопроекта, все как один открещиваются от него. Правительство не принимало участия в подготовке закона Яровой, уверяет федеральный чиновник: «Для нас это тоже было шоком».

«Мнение правительства, конечно, было, но его особо никто не учитывал», — сожалеет другой чиновник. Об основных правках, внесённых в последний момент перед вторым чтением, чиновники правительства и Минкомсвязи узнали не из официального уведомления, а «по своим каналам» и правительственный отзыв еле успели внести, возмущается он…

Открещиваются от идеологического руководства проектом и в администрации президента. Идеологом закона являются структуры, связанные с ФСБ, говорит человек, хорошо знакомый с чиновниками администрации.

Идея нормы о хранении данных исходила не от силовых ведомств, но была ими одобрена, уточняет сотрудник центрального аппарата МВД. По его словам, возражения операторов сотовой связи понятны. Но называемые ими затраты чрезмерно завышены, особенно с учётом того, что через несколько лет стоимость хранения данных многократно снизится, считает он.

Один из федеральных чиновников уверен, что закон работать не будет».

Этот вывод особенно показателен. Пытаясь понять, кому был выгоден столь стремительно принятый закон, эксперты не смогли обнаружить ни крупных корпораций, ни отраслевых игроков, получающих очевидную коммерческую выгоду. Напротив, многие положения пакета возлагали на телекоммуникационных операторов огромные финансовые обязательства, требуя создания дорогостоящей инфраструктуры хранения данных.

Поэтому вывод о том, что закон мог быть инициирован «двумя-тремя очень влиятельными людьми», для которых бизнес-интересы не являлись главным мотивом, приобретает особое значение. Если за этой инициативой не просматриваются ни экономические интересы, ни практическая целесообразность, ни ожидаемая эффективность в борьбе с терроризмом, возникает закономерный вопрос: какие реальные цели стояли за принятием этого закона и чьим интересам он в действительности должен был служить?

Тем более показательно, что даже среди чиновников, знакомых с подготовкой законопроекта, существовало мнение, что закон работать не будет. Поэтому, чтобы ответить на вопрос о возможных выгодоприобретателях, достаточно посмотреть на тех, кто активно поддерживал принятие этого закона в публичном пространстве и требовал дальнейшего расширения контроля.

Так, например, 20 июня 2016 года сенатор Елена Мизулина, которая на протяжении многих лет публично взаимодействовала с представителями антикультового движения и считается давним союзником главы РАЦИРС Александра Дворкина, предложила рассмотреть возможность предварительной фильтрации сообщений в закрытых группах социальных сетей и мессенджерах.

Сенатор Елена Мизулина и «сумасшедший псевдопрофессор» Александр Дворкин в Совете Федерации

Она объясняла свою инициативу, ссылаясь на данные организации «Лига безопасного интернета», которая, по её словам, якобы выявила «целый ряд закрытых групп, где подросткам промывают мозги на убийства сотрудников полиции».

«Может быть, вернуться к идее предварительной фильтрации сообщений. Мы не можем молчаливо взирать на это», — заявила Мизулина ²⁵.

При этом никаких публичных доказательств существования подобных сетей или масштабов описываемой угрозы представлено не было. Эти заявления оставались на уровне утверждений, что, впрочем, вполне характерно для риторики антикультовых активистов, регулярно апеллирующих к неким «скрытым угрозам», которые невозможно независимо проверить.

Именно поэтому крайне показательно, что на фоне масштабной критики закона со стороны юристов, отраслевых экспертов и правозащитных организаций поддержку инициатив по дальнейшему ужесточению контроля выражали прежде всего союзники антикультового движения в политическом поле.

Сама процедура принятия закона — поспешность и поправки, внесённые буквально в последний момент, уже на стадии второго и третьего чтений, — также помогает понять реальные цели закона. Хотя вопросы относительно соблюдения парламентской процедуры возникали ещё на более раннем этапе, до первого чтения законопроекта. Сергей Решульский, первый заместитель руководителя фракции КПРФ, обратил внимание на нарушение регламента Государственной думы ²⁰. Он напомнил, что при внесении поправок в уголовное законодательство обязательными являются заключения правительства и Верховного суда:

«Ст. 105 регламента гласит, что при внесении изменений или дополнений в УК или УПК обязательно должно быть заключение от правительства и, особо подчёркивается, Верховного суда. Почему автор Ирина Яровая не должна этого придерживаться — неясно».

Тем не менее законопроект продолжал продвигаться. Именно на финальной стадии его рассмотрения произошли наиболее неожиданные изменения, и именно они, на наш взгляд, позволяют увидеть, кто в действительности стоял за его появлением.

Изначально эти изменения подавались как технические поправки ко второму чтению. Однако сама процедура их подготовки выглядела крайне необычно:

«Комитет Государственной думы по безопасности рекомендовал поправки ко второму чтению к принятию Государственной думой в понедельник, 20 июня. Их рассмотрение во втором и третьем чтениях было назначено на среду, 22 июня, однако на заседании докладчик, заместитель председателя профильного комитета Эрнест Валеев, попросил перенести слушания на пятницу. Причиной стала подготовка новых поправок к законопроекту, сообщил источник РБК в комитете. Днём в среду поправки, опубликованные после одобрения комитета, исчезли из базы документов Государственной думы.

Помощница Яровой Мария Чекалдина затруднилась объяснить РБК, почему законопроект был удалён из базы, будут ли вноситься новые поправки и планируются ли уточнения первоначальных положений законопроекта.

В среду вечером на странице мероприятий Государственной думы появилось сообщение о том, что комитет вновь попросил своих членов посредством опросного листа поддержать пакет ко второму чтению. Источник РБК в комитете сообщил, что это новая редакция ко второму чтению, учитывающая недовольство Совета Федерации и думских фракций первой версией поправок.

Законопроект может быть изменён, этот вопрос сейчас обсуждается, сообщил другой источник, близкий к руководству Государственной думы. По его словам, обсуждается вопрос отмены или редактирования пунктов о гражданстве и ограничениях на выезд из страны. Источник в одном из профильных думских комитетов по данной инициативе также знает, что нормы о лишении гражданства срочно переписываются.

Источник в комитете по безопасности сообщил, что опрос депутатов по новым поправкам продолжался до вечера, однако не все успели ознакомиться и одобрить последнюю версию».

Газета «Коммерсантъ» ²⁶ также писала о том, насколько поспешно дорабатывался законопроект. По её данным, работа над поправками продолжалась даже утром в день голосования, что фактически означало, что депутаты принимали решение по документу, текст которого продолжал меняться вплоть до самых последних минут.

В итоге законопроект был принят ²⁷ сразу во втором и третьем чтениях. За него проголосовали 287 депутатов, против — 147, один воздержался. При этом фракции КПРФ и ЛДПР выступили против инициативы, тогда как необходимое большинство голосов обеспечили депутаты от «Единой России» и «Справедливой России».

На этом этапе неизбежно возникают вопросы.

О какой полноценной парламентской процедуре и объективном обсуждении вообще может идти речь, если депутаты голосуют за документ, текст которого меняется буквально до последней минуты и с которым многие из них даже не успели ознакомиться?

Более того, кто обладает таким политическим влиянием, что законопроект подобного масштаба принимается практически без обсуждения — фактически по команде?

Особенно если вспомнить вывод, к которому пришли эксперты газеты «Ведомости»: за инициированием ключевых норм могли стоять «два-три очень влиятельных человека», для которых экономическая логика закона не являлась главным мотивом, так же как, по всей видимости, и декларируемые цели борьбы с терроризмом и обеспечения безопасности граждан.

Всё это заставляет задаться вопросом: какие реальные задачи должен был решать этот закон? Ответ начал проявляться практически сразу после вступления новых норм в силу.

Но прежде всего — какие именно поправки депутаты так спешили принять? Какие изменения появились в законопроекте буквально в последние дни перед голосованием?

Именно в этот момент в законопроекте неожиданно появились положения, совершенно не связанные с борьбой с терроризмом, хотя обществу он подавался как пакет срочных антитеррористических мер. По нашему мнению, именно эти положения позволяют понять, кто являлся реальным инициатором данных изменений. Речь шла о так называемых «миссионерских» поправках, внесённых в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Эти поправки существенно ужесточали правила религиозной деятельности. В частности, они вводили ограничения на миссионерскую деятельность вне специально отведённых мест, запрещали распространение религиозных убеждений в жилых помещениях и общественных пространствах без официального статуса религиозной организации, а также устанавливали административную ответственность за осуществление миссионерской деятельности без соответствующего разрешения или вне установленных законом форм.

Появление подобных норм внутри антитеррористического пакета выглядело особенно неожиданным, учитывая, что сам законопроект изначально подавался как срочная антитеррористическая мера. Именно поэтому они вызвали резкую реакцию со стороны представителей различных религиозных конфессий и правозащитников, многие из которых задавали очевидный вопрос: какое отношение ограничения миссионерской деятельности имеют к антитеррористическому законодательству?

Однако показателен сам способ появления этих норм внутри антитеррористического пакета. Поместив регулирование религиозной деятельности в один законодательный контекст с терроризмом и экстремизмом, авторы поправок фактически создали устойчивую семантическую связь между деятельностью религиозных объединений и угрозами безопасности.

Подобный механизм хорошо известен как классический манипулятивный приём — guilt by association («вина по ассоциации»), когда различные явления искусственно помещаются в одно смысловое поле, формируя в общественном сознании ложную причинно-следственную связь между ними. Именно такую тактику представители антикультового движения активно используют уже много лет, последовательно связывая деятельность новых религиозных движений с экстремизмом, угрозами безопасности и так называемыми «деструктивными культами». Механизмы подобных информационных манипуляций мы уже подробно рассматривали в нашей статье «Ложь и пропаганда: основа антикультизма».

В совокупности приведённые выше факты указывают на вполне конкретного выгодоприобретателя. Согласно проведённому анализу, этим человеком является Александр Дворкин — идеолог международного антикультового движения. С помощью своих представителей в высших эшелонах российской власти он на протяжении многих лет последовательно продвигал введение в российское законодательство инструментов давления и зачистки религиозного поля от конкурентов Русской православной церкви.

Сам характер принятия этих поправок лишь подтверждает, что речь шла о заранее спланированной операции. Общественное внимание было сосредоточено на обсуждении «антитеррористического пакета», и именно под прикрытием этой темы в закон были включены положения, не имеющие прямого отношения к борьбе с терроризмом. Они появились в законопроекте в последние дни перед голосованием, были в спешке проведены через парламент и фактически не прошли полноценного профессионального обсуждения.

Всё вышеперечисленное указывает на существование — уже тогда, 10 лет назад — влиятельного лобби, способного продвигать нужные Дворкину законодательные нормы и обеспечивать поддержку со стороны правоохранительных структур.

Практика применения этих норм лишь подтвердила наши прежние выводы и вновь указывает на Александра Дворкина как на главного выгодоприобретателя появления подобных норм в российском законодательстве. Основными объектами преследования по данным делам стали представители новых религиозных движений и религиозных меньшинств. Это свидетельствует о том, что реальные цели принятого законодательства изначально лежали именно в этой плоскости. Вполне возможно, что внедрение этих механизмов стало одним из ключевых этапов подготовки последующих решений о запрете религиозных организаций, нежелательных для Дворкина и его антикультовой сети, прежде всего Свидетелей Иеговы.

Сам вопрос о правоприменении пакета Яровой поднимался на заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека 11 декабря 2018 года. Тогда адвокат и член Совета Владимир Ряховский напрямую поставил вопрос о реальных результатах применения закона ²⁸:

«В июле 2016 года был принят Федеральный закон под названием «О принятии дополнительных мер по противодействию терроризма», так называемый в народе «закон Яровой».

Этим законом были внесены изменения и в закон о свободе совести. Закон о свободе совести был дополнен главой о миссионерской деятельности. Дано определение миссионерской деятельности, установлен порядок её проведения, вплоть до того, что, для того чтобы человек мог говорить о своих убеждениях, он должен быть делегирован религиозной организацией и иметь установленного образца документ.

В Кодекс об административных правонарушениях была внесена статья 5.26 об установлении ответственности. Прошло уже полтора года, и очень хотел бы спросить у инициаторов этого закона: достигнута ли та цель, которая была поставлена авторами? По этому закону был хотя бы один экстремист привлечён к ответственности?

Но тем не менее правоохранительными органами было инициировано и доведено до суда более 600 административных дел в отношении представителей разных религиозных конфессий, разве только за исключением одной — самой массовой. Эти дела настолько невероятные, насколько просто может хватать, наверное, фантазии.

Вот просто один яркий пример: Нижний Новгород, студентка, гражданка одной из африканских стран, студентка шестого курса медицинского университета, до госэкзаменов остаётся чуть больше месяца. Она даёт интервью одному из интернет-каналов, рассказывает о себе, о своей семье, о своём детстве, о том, что она с детства человек верующий, христианка, и в России она тоже приходит в церковь, и всё это ей помогает в её учебе.

В отношении неё возбуждается два административных дела. Первое — за нарушение правил миссионерской деятельности, она получает штраф, второе — за нарушение целей пребывания в Российской Федерации. Приехала она по миссионерской визе, а тут она что‑то говорит о своих убеждениях. И ей назначается по второму делу штраф и выдворение из Российской Федерации. Благо хватило ума, наверное, у апелляционной станции: они не отменили эти постановления, но они отсрочили её выдворение до получения диплома, буквально через несколько месяцев.

Что интересно, в основе этих дел лежало заключение экспертов, которые усмотрели в этом ролике скрытые призывы, скрытую миссионерскую деятельность.

То есть понимаете, в чём дело? Скрытую. Нет явных признаков миссионерской деятельности. А почему их нет? Да потому что она скрытая, и из‑за этого она была привлечена к ответственности.

Таких дел я могу приводить массу, поскольку это входит в круг моих профессиональных интересов. В Конституции есть устойчивое понятие: когда раскрывается свобода совести, говорится о праве на распространение своих убеждений. Эта мера, эта норма закона представляется, мягко говоря, просто явно чрезмерной, она не способствует гармонизации межконфессиональных отношений, а, наоборот, ведёт к дисбалансу и к нарушению конституционных прав граждан».

Эта оценка, прозвучавшая на заседании консультативного органа при президенте, фактически зафиксировала главное: нормы, которые обществу представлялись как инструмент борьбы с терроризмом, начали применяться прежде всего против религиозных общин.

Показательной стала и реакция Владимира Путина, который во время того же заседания признал абсурдность сложившейся ситуации. Комментируя преследование верующих, он заявил ²⁸:

«Свидетели Иеговы тоже христиане, за что их преследовать, я тоже не очень понимаю…».

И добавил: ²⁹ «Конечно, это чушь полная, надо внимательно с этим разобраться, здесь я с Вами согласен».

Эти слова широко цитировались в СМИ.

В то же время обращает на себя внимание важная деталь: в официальной стенограмме заседания, опубликованной позднее на сайте Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека, формулировки выглядят более смягчёнными, тогда как журналистские публикации сохранили первоначальные прямые реплики президента, где прямо упоминаются Свидетели Иеговы и абсурдность их преследования.

На этом месте стоит ещё раз привести дословную фразу, произнесённую президентом России на заседании Совета по правам человека, поскольку она напрямую касается ситуации вокруг Свидетелей Иеговы ²⁸:

«Свидетели Иеговы тоже христиане, за что их преследовать, я тоже не очень понимаю. Поэтому надо просто проанализировать, надо это сделать. Я переговорю с Вячеславом Михайловичем, и попробуем это сделать (Вячеслав Лебедев, председатель Верховного суда — прим. автора)».

Напомним, что ранее, в апреле 2017 года, Верховный суд Российской Федерации признал религиозную организацию Свидетелей Иеговы экстремистской, а в июле того же года оставил этот запрет в силе. В августе 2017 года Министерство юстиции Российской Федерации включило организацию в список ликвидированных за экстремизм.

Религиовед Роман Лункин ²⁹ обратил внимание на необычность реакции главы государства. По его словам, неожиданным было не только то, что президент выразил намерение разобраться в ситуации, несмотря на уже принятое судебное решение, но и сам акцент на том, что религиозные меньшинства не должны автоматически рассматриваться как деструктивные или почти террористические организации.

В то же время Александр Дворкин, президент Российской ассоциации центров изучения религий и сект, высказал свою позицию по данному вопросу. Он напомнил о существовании судебного решения и заявил ²⁹:

«Если это было судебное решение, оно не отменяется указом президента. Я не понимаю, каким образом можно в этом разобраться, кроме как в дальнейших судебных инстанциях. А они у нас в основном исчерпаны».

Александр Дворкин

Однако, несмотря на публичное обещание президента обратиться к председателю Верховного суда и разобраться в ситуации, правоприменительная практика практически не изменилась: уголовные дела против последователей Свидетелей Иеговы продолжали возбуждаться, а сами верующие продолжали получать реальные сроки лишения свободы.

На этом показательном примере можно самостоятельно оценить, кто в действительности формирует и определяет направление государственной политики в данной сфере: «всемогущий диктатор» Путин или «скромный профессор сектоведения» Дворкин. Именно здесь становится очевидно, кто оказывается реальным выгодоприобретателем данных изменений. Многолетняя деятельность главы Российской ассоциации центров изучения религий и сект Александра Дворкина была направлена именно на достижение подобных законодательных ограничений. Его выступления, публикации и участие в экспертных структурах последовательно продвигали идею ужесточения контроля над «нетрадиционными» религиозными движениями и ограничения их миссионерской деятельности.

Практика применения «пакета Яровой» показала, что именно эта линия и была реализована на практике. Более того, что особенно важно, последующие годы демонстрируют рост числа террористических актов, что делает противоречие между декларируемыми целями закона и его реальными результатами особенно очевидным.

Рисунок 8 ³⁰

Статистика Министерства внутренних дел ³¹

Статистика Министерства внутренних дел³²

В начале нашего расследования мы уже показывали, что до принятия так называемого антитеррористического пакета правоохранительная система демонстрировала достаточно высокую эффективность. На этом фоне особенно заметно, как изменилась ситуация после введения «пакета Яровой». Значительная часть кадровых и оперативных ресурсов правоохранительной системы была отвлечена от непосредственной борьбы с террористической угрозой и направлена на преследование религиозных организаций и подавление инакомыслия. В результате нагрузка легла на тот же самый штат оперативников и следователей, что неизбежно снизило общую эффективность системы противодействия реальным угрозам.

Таким образом, ресурсы, которые ранее обеспечивали реальное снижение террористической угрозы, были частично перенаправлены на задачи, не имеющие прямого отношения к борьбе с терроризмом — прежде всего на борьбу с конкурентами РПЦ, контроль над всей религиозной сферой, преследование религиозных меньшинств и борьбу с так называемыми «сектами» и «культами». Именно эту повестку представители антикультового движения, прежде всего Александр Дворкин, продвигали на протяжении десятилетий, постепенно внедряя её в практику государственных и правоохранительных структур.

Подобное перераспределение приоритетов неизбежно отражается на общей эффективности системы безопасности. Как показывают официальная статистика и отчёты самих правоохранительных органов (что наглядно отражено в приведённых графиках и скриншотах), в последующие годы уровень террористической угрозы и количество террористических актов заметно возросли. В результате усиливается чувство незащищённости общества и растёт недоверие к способности государства эффективно противодействовать террористической опасности.

Как также говорится в документальном фильме «Воздействие», деятельность антикультистов в первую очередь направлена против государства и власти, поскольку она подрывает доверие граждан к государственным институтам и способности властей обеспечивать общественную безопасность.

Совокупность представленных фактов показывает, что речь идёт не о случайных перегибах правоприменения и не об отдельных решениях конкретных чиновников. Речь идёт о системной работе антикультовой сети, идеологическим центром которой на протяжении многих лет является Александр Дворкин и созданная им структура РАЦИРС. Именно через эту сеть формировалась повестка, которая затем находила поддержку у отдельных представителей законодательной власти, правоохранительных органов и судебной системы.

В наших статьях мы подробно показываем, как это происходило. Сначала — создание образа «врага» в лице новых религиозных движений. Затем — внедрение необходимой риторики в государственные структуры. После этого — появление законодательных норм, позволяющих применять репрессивные меры против религиозных меньшинств. И наконец — правоприменительная практика, подтвердившая истинные цели данных инициатив.

В 2016 году это выглядело как точечные изменения законодательства. Спустя десять лет становится очевидно, во что превратилась данная политика. Расширение запретов, усиление цензуры, давление на религиозные организации и общественные объединения, ограничение свободы слова и свободы совести — всё это создаёт в обществе атмосферу страха и недоверия. Именно такой результат неизбежно возникает всякий раз, когда государственные институты начинают действовать под влиянием идеологических сетей, стремящихся к монополизации мировоззрения.

История уже знала подобные примеры. В прошлом веке Россия заплатила огромную цену за победу над нацизмом, пришедшим извне. Однако сегодня перед обществом стоит другой вопрос: сможет ли российский народ распознать идеологию нетерпимости, если она распространяется изнутри — через законы, государственные структуры и общественное сознание?

Сумеют ли россияне распознать в антикультовой идеологии то самое зерно нацизма, которое однажды уже привело мир к трагедии? И хватит ли у них мужества признать собственные ошибки и остановить эту опасную тенденцию до того, как она вновь приведёт мир к катастрофе глобального масштаба?

Мы надеемся, что момент прозрения наступит уже скоро, и тогда система, созданная последователями Дворкина, неизбежно обернётся против своих архитекторов: принятые репрессивные законы и накопленные инструменты контроля позволят провести детальное расследование, установить всех причастных и привлечь их к ответственности — в рамках тех самых правовых механизмов, которые они сами и внедрили.

Опыт России в этом смысле становится показательным. Он демонстрирует, к каким последствиям может привести ситуация, когда антикультовая сеть получает доступ к государственным институтам и начинает формировать законодательную и правоприменительную повестку.

Особенно тревожно это выглядит с учётом международных связей подобных структур. Речь идёт о европейской антикультовой федерации FECRIS, с которой Александр Дворкин на протяжении многих лет тесно связан и где он долгое время занимал пост вице-президента. Эта организация имеет институциональные связи с международными структурами: обладает участническим статусом при Совете Европы, консультативным статусом при Экономическом и социальном совете ООН, а также участвует в работе Платформы по основным правам Агентства Европейского союза по основным правам человека.

FECRIS

Именно это обстоятельство вызывает особую обеспокоенность. Структура, продвигающая антикультовую идеологию и связанная с деятельностью Александра Дворкина, которая прямо характеризуется как религиозный экстремизм, направленный на распространение нетерпимости, стигматизацию религиозных меньшинств и внедрение репрессивных механизмов, получает возможность участвовать в международных дискуссиях по вопросам прав человека и свободы вероисповедания.

В контексте приведённых выше фактов это вызывает закономерный вопрос: каким образом подобные организации получили доступ к международным институтам и кто способствовал их институциональному укреплению на европейском уровне? Очевидно, что данные обстоятельства требуют отдельного и тщательного международного расследования.

Скрытые идеологи и реальные бенефициары закона Яровой

Была ли необходимость ужесточать законодательство?

Техническая реализуемость пакета Яровой и эффективность предлагаемых мер

Критика правовых оснований закона

Cui bono? Кому это выгодно?

Источники